“善。”子偃微微颔首，又垂询道，“那么帝国要在塞外设立怎样的行政机构？又该设立几个？又如何真正地对塞外进行治理？”
闻言，鹖冠子低着头道：“陛下，臣适才已经想过了。臣以为，应当按照塞外各部族的生活习俗、族别、语言等划分，塞外有东胡、匈奴、月氏、丁零等几十个游牧民族，大小不一，不过可以大致上分为三大部，即匈奴、东胡和月氏，诸如丁零、娄烦、林胡等不过是人口十几万的部族，可以忽略，并入该部。”
“这么说，丞相是认为应该在塞外设立三个大的行政机构吗？”子偃眯着眼睛道。
“是的。”鹖冠子回答道，“为了对塞外进行有效的管理，只有如此！”
“善。”
公元前290年，在征服了整个塞外之后，为行之有效地治理这片广袤的疆土，子偃采用丞相鹖冠子的提议，对塞外实行了一种全新的军政管理制度。
宋帝国在塞外设立了三个行政机构——都护府！
“都”为全部，“护”为带兵监护，“都护”即为“总监护”之意。
都护的职责是“抚慰诸藩，辑宁外寇”，凡对周边民族之“抚慰、征讨、叙功、罚过事宜”，皆其所统。都护府置都护、副都护、长史、司马等职，掌统诸蕃，又置录事参军事、录事、诸曹参军事、参军事等，有大、上、中之分！
西域都护的官职与中原的“郡”是同一等级，“都护”相当于内地的郡督尉。
不过宋帝国设立的这个都护府，可不同于历史上的汉王朝的西域都护府那样当个摆设而已。
就一个西域都护府来说，在汉武帝时期的张骞通西域后，丝绸之路和西域才真正被西汉王朝所重视。
但由于实力和地域的原因，在近半个多世纪后，即汉宣帝神爵二年（公元前60年），西汉才在西域设立都护府，骑都尉郑吉被任命为第一任西域都护，驻扎地点为乌垒城。
根据《汉书》卷九十六下《西域传下》的记载，“乌垒，户百一十，口千二百，胜兵三百人。城都尉、译长各一人。与都护同治。其南三百三十里至渠犁。”
而根据《汉书·百官公卿表》中的记载，“西域都护加官，宣帝地节二年初置，以骑都尉、谏大夫使护西域三十六国，有副校尉，秩比二千石，丞一人，司马、侯、千人各二人。”
也就是说，西域都护府所掌握的兵力仅仅为300人，而西域都护的官职、地位也仅仅与太守（郡太守是两千石）相当，并不显赫。
从这个意义上说，西域都护府很可能只是西汉派出的带护卫队的使馆机构，谈不上真正对西域有实质性的控制。而其能否发挥作用，很大程度又与西汉的强大与否相关。
如《汉书》卷九十六《西域传上》说的，“神爵二年，乃因使吉并护北道，故号曰都护。……于是徙屯田，田于北胥鞬，披莎车之地，屯田校尉始属都护。
都护督察乌孙、康居诸外国，动静有变以闻。可安辑，安辑之；可击，击之。都护治乌垒城，去阳关二千七百三十八里，与渠犁田官相近，土地肥饶，于西域为中，故都护治焉。”
从这段记载可以看出，横穿戈壁沙漠、距离太远的西域都护府几乎不可能得到本土的后援（事实上也没有发生过），因为后勤没有保障这才必须在当地屯田养活自己。
而其职责，现在很多人都认为是统辖西域诸国之类，其实就实力而言，未免太高看了。
事实上，所谓西域48国也仅仅是一些绿洲城邦的组合，如果只对付其中一两个，3百职业兵士大概也就够了，因为这些绿洲城邦本就是吹弹即破的墙头草，谁强大服谁呗！
据记载，自郑吉为西域都护至西汉末，前后任西域都护者18人，姓名见于史册的有10人，除郑吉外，还有韩宣、甘延寿、李崇等，这些人大概就相当于武装大使级别的人物吧。
而从他们的职责看，更多是维护西方与西域各国的关系（尤其防止他们与北方的匈奴勾结），另外，就是保护丝绸之路的安全，以保障西域各国与西汉的贸易利益。
然而，因为缺乏后援的缘故，西域都护府究竟发挥了多大作用，其实也很难考量。事实上，有些都护非但不能起到安抚西域诸国的作用，反而有被后者所杀的例子。